旅顺口区人大常委会关于《中华人民共和国农村土地承包法》执法检查的报告

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——2016517日在区第十七届人大常委会

第四十四次主任会议上通过

 

大连市人大常委会:

依据《大连市人大常委会检查我市贯彻实施<中华人民共和国农村土地承包法>情况的工作方案》(大连人大办发[2016]6号),受市人大常委会的委托,旅顺口区人大常委会制定了《旅顺口区人大常委会检查我区贯彻实施<中华人民共和国农村土地承包法>情况的工作方案》。从今年的3月起,在区农林水利局和海洋与渔业局的配合下,开始对相关涉农街道和部分村委会进行调研。511日,由区人大常委会主任黄坚任组长,部分常委会委员和市、区人大代表组成的执法检查组,对我区贯彻执行《农村土地承包法》开展执法检查。执法检查组实地检查了三涧堡街道许家窑村、韩家村、长城街道周家村,围绕法律法规的学习宣传情况、农村土地“家庭承包”情况、农村土地承包经营权确权登记颁证情况等重点内容,采取听取汇报、观看展板、查阅原始台账等形式,深入了解《农村土地承包法》的贯彻落实情况。

在随后召开的座谈会上,听取了区农林水利局和海洋渔业局贯彻实施《农村土地承包法》相关情况的工作汇报,并广泛听取代表们关于进一步贯彻落实《农村土地承包法》的意见和建议。本次执法检查为深化农村土地制度改革,推进土地流转,创新农业经营体制和方式,进一步推动《农村土地承包法》的贯彻实施,促进和保障农业农村经济健康发展发挥了重要作用。现将主要情况报告如下:

一、贯彻实施《农村土地承包法》的主要工作和成效

通过执法检查可以看到,《农村土地承包法》实施以来,区政府及其相关部门能够认真按照法律的规定和上级有关要求,紧密结合我区实际,认真学习、宣传、贯彻实施《农村土地承包法》,在依法开展农村土地二轮延包、积极推进农村土地流转、切实保障农民土地承包经营权益等方面,做了大量工作,农村土地承包管理工作逐步规范化、法制化,促进了我区农业和农村经济发展,维护了农村社会稳定。同时,在保持稳定前提下积极探索,建立健全适应市场的运作机构和流转机制,充分发挥市场对土地资源优化配置的作用,积极稳妥推进农村土地经营权依法、自愿、有偿转让,提高了农民的经济收入。

(一)基本情况

1、农村土地基本情况

旅顺口区辖区内有7个涉农街道和1个经济开发区,68个行政村,农村总人口10.4万人、4.23万户、农业劳动力2.46万人;农村现有农用地面积38.8万亩,其中水浇地3.37万亩、旱地6.32万亩、果园地4.76万亩、林地21.5万亩、沟渠、田坎等其他用地2.85万亩。随着经济社会的不断发展和农业产业结构的不断调整,目前,全区粮田面积达4.13万亩,蔬菜面积达2万亩,果树面积达7.8万亩。

2、土地承包情况

全区68个行政村,有64个村实行了家庭土地承包,全区耕地面积10.4万亩,依法签订“家庭承包”的耕地面积10万亩,有4个村未进行家庭联产承包,实行农村集体统一经营,家庭承包合同签订率达到94%,农业、农村经济得到了快速发展,有效地改善了农业生产环境,极大地调动了全区广大农民的生产积极性。在2015年确权工作中,符合确权条件的有51个村,已完成土地确权33个村,确权面积5.3万亩,100%完成了市里下达的目标任务;2016年计划完成余下18个村、3万亩的土地确权工作,借此我区将完成土地确权登记全覆盖。全区拥有集体林地面积5.2万亩,2013年林权确权全部以股份量化的方式保障了农民的承包经营权。全区共有“四荒地”9,610亩,符合承包条件的“四荒”土地4,060亩,即荒山、荒沟、荒丘、荒滩,经村民会议或村民代表会议研究决定后,能够做到通过公开招标或议标、拍卖、公开协商等方式,规范、合理对外承包。

3、两轮土地承包概述

1983年农村实行家庭联产承包责任制以来,全区农村社会生产力得到迅速发展。1983年至1997年,旅顺口区同全国一样,实行第一轮农村土地承包;1998年至2010年,为旅顺口区二轮农村土地承包期,据调查了解主要是基于旅顺口区经济基础较好、城市化进程推进较快,2011年至2027年为旅顺口区二轮土地延包期,承包终止期限与国家“30年”的土地承包政策相一致。

(二)落实《农村土地承包法》的主要工作及成效

1、认真开展学习宣传活动,不断提高广大干部群众的法律意识

一是充分利用广播、电视、报纸等宣传媒介,宣传贯彻《农村土地承包法》和土地确权工作的重要意义,发放宣传单“致农民的一封信”3万份,积极营造稳定完善土地承包关系的良好氛围。二是采取举办培训班等形式,对街、村的涉农专干及相关人员进行系统培训,树立依法维护土地承包经营权的意识,提高了依法行政水平。三是定期举办法律法规政策知识竞赛活动,进一步提升依法依规办事水平,不断增强依法行政能力。四是利用12.4普法宣传日、3.15政策宣传日、农历4.18庙会送科技、送政策下乡等活动,发放宣传单、政策读本等4万余份,最大程度地宣传和解读《农村土地承包法》。

2、加强配套制度建设,全面落实土地承包和海域使用承包经营工作

一是出台政策,规范土地承包。按照《农村土地承包法》及相关法律法规,2009年制定了《旅顺口区农村集体经济组织成员资格界定工作指导意见》,为依法做好二轮土地延包工作奠定基础。2010年制定了《旅顺口区二轮土地延包工作指导意见》,指导全区进行二轮土地延包合同完善及签订工作。意见中明确两种延包方式,一是实行承包合同顺延的延包方式,二是实行家庭承包合同调整的延包方式。承包方式的确定最终由村民会议或村民代表会议根据各村土地承包情况来决定,这两种方式符合《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》(国发[1995]7)等相关文件的规定,其中调整延包的方式,对有效的解决部分村老人户地多无力耕种,年轻户劳动力剩余却无地可种的矛盾纠纷十分有效。                                                  

二是依法依规,开展二轮土地延包工作。由于土地被征占等原因,全区共53个村实行了二轮土地延包工作,共签订家庭联产承包合同21,747份、土地承包面积10万亩,对符合承包条件的村实现了100%全覆盖。对具有农村集体经济组织成员资格、但未获得承包土地的,则采取“确权、确利、不确地”的方式予以落实其土地承包经营权,并同等享有其他农村集体经济组织成员的相应权益,这种创新的确权方式,有效的解决了人多地少的矛盾,保证了农民的土地承包经营权,维护了社会和谐和稳定。

在林权制度改革中,林地确权主要针对集体林地部分,全区共涉及28个村、林地面积5.2万亩。全区各村本着“分利不分离,分股不分山”的原则,将林权证统一发放到行政村,各村再按股份量化到每一个农村集体经济组织成员,切实维护了农民承包林地的合法权益。同时,进一步明确管护主体,落实管护责任,确保林权所有者的利益不受损害。

三是海域使用承包经营工作有序开展。目前,我区开放式养殖、围海养殖海域使用权证书共有204本,除集体持有的海域证外,剩余150本证,大部分与村、街道签订了承包合同,面积为68,690.28亩。向街道、村集体发证占总数的26.5%。海域使用实行承包经营增加了涉海街道、村集体的财政收入,保障了集体成员的合法权利,维护了正规的用海秩序。但在海域使用权证与海域使用承包合同年限不一致的问题上,有待于进一步规范和完善。

3、狠抓任务落实,逐步推进确权登记颁证工作

旅顺口区农村土地承包经营权确权登记颁证工作按照相关文件规定,全区共涉及51个行政村、1.9万户、确权土地面积8万亩。到2015年末,全区已完成33个村,119个居民组、9,500户土地确权登记工作任务,圆满完成了市里下达的计划工作任务。其中,有2个村纳入2014年大连市试点范围,圆满完成了试点工作任务,为今后工作的开展奠定了坚实基础。2016年计划完成18个村、8,400户、土地面积3万亩的土地确权任务。通过农村土地承包经营权确权登记颁证工作,进一步完善了土地台账,规范二轮土地延包合同,保持了土地承包的稳定性和政策的连续性。

4、规范土地流转,促进农业向集约化、规模化方向发展

一是积极引导,扭转土地流转被动局面。按照“依法、自愿、有偿”的原则,引导和规范土地承包经营权流转,全区实现农村土地流转面积达2万余亩,流转率达到25%。通过积极引导农民实行土地流转,实现农村土地规模化、集约化经营,为农业现代化奠定基础。积极鼓励大樱桃产业、设施农业、花卉产业,全区蔬菜、水果、畜牧、花卉四大主导产业已经形成。建成千亩蔬菜生产基地2个,建成市级都市型现代农业园区10个,发展蔬菜、水果、花卉等设施农业2.5万亩。

二是依靠科技,全力提升农产品质量。到目前为止,全区无公害产地认证面积达11万亩,产地认证率高达75%以上。通过国家认证的无公害农产品29个、绿色农产品30个;“旅顺大樱桃”“旅顺洋梨”通过国家地理标志认证,“咯咯哒牌”鸡蛋和“洪家鸡蛋 ”被誉为中国驰名商标,仙缘牌甜樱桃、绿缘黄瓜等品种先后荣获市级以上名牌农产品,绿晨蔬菜、“洪家鸡蛋”成为2008年奥运会、第十二届全运会指定农产品。

三是政策扶持,推进农业产业化经营。区委、区政府一再倡导要加快推进农村土地流转,实现农业向园区集中,并先后出台了《关于加快推进现代都市设施农业建设的实施意见》和《旅顺口区人民政府关于加快推进农业农村经济发展和建设的实施意见》,有效助推了都市型现代农业的发展和新农村建设。特别是在新农村建设工作中,率先在全市实现了“六化”工程全覆盖,极大的改善了农业生产条件和农民生活环境。在大规模造林绿化工作中,连续四年获得“大连市绿化城市示范区”称号,还荣获“省森林城市”和“全国绿化模范单位”荣誉称号。2015年,我区农民人均纯收入达到27,292元,始终位居全市前列。  

二、存在的主要问题

从检查情况看,我区贯彻实施土地承包法总体情况是好的,但是仍然存在一些不容忽视的问题,主要有以下几个方面:

(一)土地调整存在纠纷,承包合同存在不规范现象

由于大多数村实行承包合同顺延的土地延包方式,这意味着“增人不增地,减人不减地”,这种方式有利于稳定农村土地承包关系,但却出现了没有更多的闲置土地分配给无地的衍生人口和婚嫁女的现状。以火石岭村为例,现有村经济组织成员1,700,其中近400 人是“候地者”即衍生人口和嫁进来的媳妇等,如何解决衍生人口和两头无地外嫁女的土地承包经营权,即如何以“确权、确利、不确地”的方式加以解决,是我们目前面临的现实问题。另外,还存在部分承包合同填写不规范、人均份额及共有人名字漏写错写等现象,导致由此产生的土地纠纷也时有发生,给土地确权工作带来阻碍。

(二)历史遗留问题导致土地确权登记工作进度缓慢

一是80年代第一轮土地承包期,农户间土地买卖、私自流转频繁,加上村原始台账丢失残缺,致使原承包者部分获得了收益,但是失去了土地承包经营权。二是90年代初期,一些大型农业产业项目建设及村级基础设施、公益性设施等占用了农民家庭承包地,农民失地后,有的至今未获得任何经济补偿。三是90年代后期,全区乡镇企业实行了全面改制,有的企业土地性质已变为国有建设用地,致使部分农民被动失去了土地承包经营权。四是第二轮土地承包时,土地经营成本高,为了不使土地闲置,部分村委会将农民撂荒弃种的土地承包给大户,签订的合同不规范,价格低、年限长,如今部分大户经营不善已无力支付流转费给农户,但是地面上都是农业设施,农民也无法要回土地耕种,双方僵持不下。五是在确权查田勘界测绘时,实测面积与合同面积不符,特别是当实测面积小于合同面积时,农户要求发包方重新发包填补缺口。以上诸多历史遗留问题给此次土地确权工作制造了困难,增加了障碍,使我区土地确权工作进度缓慢。

(三)土地流转规范管理和服务不够

随着农村社会经济的发展,土地流转规模有所增加。但是,土地流转中不规范的现象还比较普遍,如,有的将自家承包地私自流转给他人承包,甚至也不与发包方签订二轮土地承包合同;有的流转期限过长,流转价格偏低;有的农户之间自主流转的土地,多为口头协议、私下协议,既不签订流转合同,也不按规定向发包方备案或者报批,变更时没有申请变更登记等。由于土地流转服务还不够,市场机制还不完善,农民在流转中的合法权益保护不到位,不利于现代农业的发展,也不利于农业的规模化、集约化经营。按照《大连市土地承包经营权流转和集体林权市场一体化建设工作方案的通知》(大政办发[2009]185号)的文件要求,旅顺口区应成立农村土地流转服务中心,但由于人员编制等原因至今没有成立,从而导致土地流转信息不畅,流转合同无人问津。

(四)土地承包管理队伍建设有待加强

随着全域城市化的推进,农业在国民经济中所占的比重日渐萎缩,相应的农业机构随着行政机构改革也在削减,人员队伍偏少。上世纪九十年代,各涉农乡镇都设有经管站并负责农村经营管理工作,经管机构被撤消后,农经职能有的并入财审科,有的并入经济发展科,一个街道设置一名农经专干,人员变动频繁,人员素质参差不齐,且农经专干身兼多职,甚至将不精通业务的人员安排上岗,目前区级土地仲裁科,调度领导每个街道一个农经专干来做土地确权工作,上下级之间权责界定不明晰,每个农经专干都是多头领导,无法做到令行禁止,有效布置,致使土地确权工作推动艰难。

三、进一步贯彻实施《农村土地承包法》的意见和建议

为进一步解决好农村土地承包法实施中存在的问题,检查组提出以下建议:

(一)加强执法宣传力度,提高广大干群对《农村土地承包法》重要性认识

在加大对法律法规宣传力度的同时,加强执法能力和知识的培训,不断提高干部依法办事的水平和农民依法维权的意识。一是要加强对村“两委”班子成员、区、街涉农干部的法律培训,提高干部的依法管理农村土地的能力,进一步增强广大基层干部的法律意识和政策水平。二是要采取群众喜闻乐见、通俗易懂的形式,深入持久地宣传到村、到户、到人、到业主,要使农村土地承包当事人、农村土地流转当事人更加熟悉法律,正确运用法律,不断增强合同意识、程序意识,提高广大农户的维权意识。

(二)加强相关政策研究,妥善解决历史遗留问题

针对一些因历史遗留问题,要依据相关法律法规和政策,结合旅顺口区实际,进一步研究和完善相关政策。一是妥善解决婚嫁女“两头无地”问题。按照《农村土地承包法》等相关法律法规,制定《旅顺口区二轮土地延包指导意见补充规定》。即对于本区内曾具有土地承包经营权,并符合农村集体经济组织成员资格的婚嫁女(包括入赘男,下同),因户口迁移和二轮土地延包方式不同而造成“两头无地”的,依据政策规定落实其土地承包经营权。二是加强农村“三资”管理。制定《旅顺口区农村集体“三资”管理实施意见》,依法依规对农村集体土地的利用作进一步明确规定,力求做到合理、规范,确保农村土地有效利用,实现农村土地收益最大化。三是制定《旅顺口区2016年农村土地承包经营权登记颁证工作实施方案》,进一步完善土地承包关系,确保土地确权工作有序推进。四是针对海域承包合同年限与海域使用权证期限不一致、街道拒绝续签海域使用承包合同、个别用海户拒绝缴纳海域使用承包金等问题。希望上级部门给予指导和帮助,并针对目前海域使用管理中出现的问题和矛盾,出台新的实施意见,为解决上述问题提供法律依据。

(三)加强规范管理和服务,有序推进农村土地流转

一是要按照《农村土地承包法》,进一步理顺因历史遗留问题、土地承包和流转不规范问题等,尽快建立健全农户承包经营权流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调处制度和动态监测制度,强化监督力度,切实维护农民根本权益。二是要转变农业发展方式。在农民自愿有偿的前提下,将土地承包经营权委托给农村集体经济组织,统一发包给大户或农业企业集中经营。三是要对规模流转集中农户土地进行规模化种植,并能切实带动农户增收的龙头企业和种养大户从项目资金、税收政策、技术指导等方面给予扶持。通过引导农民实行土地流转,逐步实现土地向规模化、集约化方向发展,为加快推进农业现代化奠定基础。

(四)加强执法队伍建设,有效化解社会各类矛盾纠纷

面对基层土地承包经营权纠纷、基层涉农队伍薄弱等问题,加强基础组织建设和基层工作人员培养的工作显得十分紧迫。一是要稳定农经干部队伍。全区各涉农街道、经济开发区要把真正懂农经工作的优秀人员安排在农经工作岗位,农经干部人员变动要经上级农经主管部门的同意后方可调整。二是建立健全我区土地流转和仲裁机构,形成“区、街、村三级联动”模式,充实仲裁机构人员,加强业务培训,提高执法水平,不断探索并完善土地仲裁程序、仲裁方法、仲裁复议和档案管理等方面和环节的规章制度,及时有效调处解决土地承包纠纷案件,为农村社会稳定奠定基础。

深入贯彻实施《农村土地承包法》,对进一步落实党中央关于保持现有土地承包关系稳定并长久不变、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,健全农业社会化服务体系,提高农业机械化、信息化、标准化水平,提高农业生产效率,鼓励发展专业大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等新型经营主体,积极培育绿色生态农产品知名品牌,大力发展“互联网+”现代农业具有十分重要的意义。我们将切实巩固贯彻实施《农村土地承包法》所取得的成果,努力完成市人大常委会委托的检查任务,为促进政府部门加快推进土地确权工作,建设绿色经济区而努力工作。

 

 

                    旅顺口区人大常委会